Las tensiones en torno a las negociaciones nucleares entre Irán y el P5+1/UE3+3 continúan sin disminuir antes de la fecha límite de noviembre de 2014, y el resultado final inevitablemente tendrá implicaciones para las relaciones internacionales y el futuro de la no proliferación.
Como tal, vale la pena revisar las fortalezas del actual Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) y su brazo ejecutivo, la Agencia Internacional de Energía Atómica (OIEA), así como las fallas que han acompañado el espectáculo de crisis de proliferación pasadas. Más allá de eso, para fortalecer el TNP y la OIEA en el largo plazo, hay siete áreas que el régimen de no proliferación debe tener en cuenta.
La razón de ser del TNP
El TNP busca congelar el status quo nuclear y, por lo tanto, está inherentemente sesgado a favor de los estados poseedores de armas nucleares reconocidos por haber detonado un dispositivo nuclear antes del 1 de enero de 1967, es decir, los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU (CSNU). Para inducir a los Estados sin armas nucleares a aceptar esta asimetría de privilegios y combatir la proliferación, los Estados Unidos, la entonces Unión Soviética, China, Francia y el Reino Unido acordaron compartir tecnología nuclear con fines civiles pacíficos y, en última instancia, esforzarse por para el desarme.
En consecuencia, el texto del TNP establece un marco jurídico y de salvaguardias para la realización aceptable de actividades nucleares, al que se han adherido todos los Estados menos cuatro (India, Israel, Pakistán y el incipiente gobierno de Sudán del Sur), y del que un quinto – Corea del Norte – se ha retirado. Sin embargo, la debilidad central y más evidente del tratado sigue siendo la ausencia de un cortafuegos entre los programas nucleares civiles y militares. En ambos casos, las preocupaciones sobre la proliferación se presentan en las etapas de enriquecimiento de uranio (ciclo abierto) y separación de plutonio (ciclo cerrado), durante las cuales se puede producir material fisible para un arma nuclear.
El papel y los límites de la OIEA
Como custodio institucional del TNP, la OIEA tiene el mandato de verificar la no desviación de "materiales fisionables básicos y especiales" para uso en armas a través de diversas formas, incluidas inspecciones in situ con el consentimiento del gobierno anfitrión. En el caso de los Estados firmantes, el Protocolo Adicional opcional intensifica el alcance y la profundidad de las inspecciones, incorporando un 'acceso gestionado' para casos ultrasensibles, y ampliándolas a aspectos como la investigación y el desarrollo incluso cuando se carece de material, equipo o artículo nuclear. importaciones y exportaciones, minas de uranio y planes de infraestructura nuclear a largo plazo.
En definitiva, la eficacia de la supervisión del OIEA se limita a las instalaciones declaradas y solo permite verificar la no desviación, o la «corrección», del material fisible declarado sujeto a salvaguardias. Lamentablemente, los inspectores del OIEA no cuentan con el equipo ni la cualificación necesarios para descubrir programas nucleares clandestinos, ya que dependen totalmente de la iniciativa y las capacidades de inteligencia de terceros. Más importante aún, los inspectores del OIEA no pueden verificar la ausencia de material e instalaciones no declaradas , es decir, la «exhaustividad» de toda la información declarada por un Estado miembro. Además, las salvaguardias originales del TNP se centran únicamente en los componentes del ciclo del combustible que implican uranio procesado, si bien el Protocolo Adicional ahora abarca todo el proceso nuclear, incluyendo la minería y la concentración del mineral.
Siete formas de fortalecer el TNP y la OIEA
Existen dos vías adicionales y viables para combatir la proliferación relacionada con el ciclo del combustible nuclear . La primera, para los Estados no poseedores de armas nucleares que ya cuentan con instalaciones de enriquecimiento, implica limitar el enriquecimiento interno al 5% para fines de generación de energía y exigir que todo el uranio enriquecido hasta el 19.75% —para investigación médica y producción de isótopos, como ha mencionado Irán— se adquiera exclusivamente y en cantidades controladas a través de un banco internacional de combustible nuclear bajo los auspicios del OIEA. La idea de una institución de este tipo no es nueva, y la propuesta del OIEA y Kazajstán resulta un ejemplo a tener en cuenta.
El banco internacional de combustible nuclear debería garantizar el suministro de combustible a largo plazo y redactar contratos periódicos con los Estados miembros que se ajusten a la vida útil de los reactores existentes. En caso de disputas, ambas partes contratantes deberían poder mantener en custodia, incluso en el territorio del Estado miembro, una proporción acordada de la cantidad de combustible más enriquecido (5-19.75%) garantizada para el mismo período. En ese caso, los argumentos a favor de mantener la infraestructura de enriquecimiento como garantía contra la interrupción del suministro ya no serán tan sostenibles.
La segunda vía, para cualquier Estado no poseedor de armas nucleares, consiste en poner a disposición únicamente reactores estandarizados con un suministro garantizado de combustible a largo plazo procedente de proveedores externos, o bien, reactores con una vida útil fija de "batería nuclear" integrada de entre 40 y 60 años. Con la creación del banco internacional de combustible nuclear, y en vista de la relativa estabilidad de los precios de mercado del uranio enriquecido, la prohibición categórica de los reactores de agua pesada en los Estados no poseedores de armas nucleares podría incluso justificarse para impedir la extracción de plutonio (y tritio).
Las salvaguardias relacionadas con el ciclo del combustible en el contexto del Artículo III del TNP tienen un alcance limitado, como lo demuestra la experiencia reciente. Por lo tanto, debería introducirse una cláusula adicional que aborde específicamente el componente de armamentización del desarrollo de armas nucleares. El OIEA considera que la tecnología de misiles balísticos es un derecho soberano de los Estados y, como tal, restringe su definición de armamentización, en términos generales, al equipamiento de dispositivos explosivos nucleares para su lanzamiento . Al investigar inconsistencias en este sentido, el OIEA no requerirá autorización para inspeccionar complejos militares sensibles. En cambio, el Estado en cuestión tendrá la plena responsabilidad, bajo pena de sanción, de proporcionar aclaraciones satisfactorias por su cuenta en un plazo innegociable, por ejemplo, tres meses.
Dada la relativa eficacia de la contención y la vigilancia gracias a la asistencia de la ciencia forense nuclear moderna, las imágenes satelitales y el análisis avanzado de la información, resulta evidente y urgente la necesidad de subsanar las deficiencias de la estructura de aplicación vigente , que inevitablemente excede el ámbito de competencia directo del TNP y del OIEA. Cabe recordar que el TNP, como marco jurídico y normativo, solo es sólido en la medida en que lo componen sus partes: la capacidad de supervisión del OIEA y la capacidad de aplicación del Consejo de Seguridad de la ONU. Tanto el OIEA como los Estados miembros del Consejo de Seguridad de la ONU suelen ser reacios a comprometerse, en principio, a responder a las violaciones de tratados cometidas por otros Estados.
Dada la gravedad de la aniquilación nuclear y la realidad de la proliferación progresiva, el cambio que debería producirse, y que ya se insinuó en el Plan Baruch de 1946, es paradigmático y contraintuitivo: el veto de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU, con el único propósito sustantivo de hacer cumplir la ley, debería estar sujeto a la anulación por una mayoría de tres quintos del Consejo de Seguridad, o alternativamente por dos tercios de la Asamblea General de la ONU, con la condición de que la aplicación también pueda ser de carácter no militar, incluyendo la "excomunión" de ciertas partes de las Naciones Unidas. Alternativamente, la anulación del veto por tres quintos del Consejo de Seguridad podría hacerse obligatoria cuando se trate de un Estado transgresor que aún no sea parte del Protocolo Adicional, con la idea de que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU vean así la importancia de persuadir a sus respectivos aliados para que firmen el Protocolo Adicional. Además, las sanciones del Consejo de Seguridad de la ONU deben dirigirse a las redes clandestinas de proliferación no estatales o a los Estados que las albergan deliberadamente.
Finalmente, los Estados que persiguen un programa nuclear no solo deben guiarse, sino también estar sujetos, tanto en la letra como en el espíritu, al mandato del Preámbulo 3 que establece que «los Estados deben abstenerse… de la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado…». Un primer paso crucial, aunque tentativo, en esta dirección, es que el Artículo VI del TNP, la cláusula en gran medida anodina que exige el desarme, adquiera un carácter más vinculante y concreto mediante el desmantelamiento categórico de los arsenales nucleares subestratégicos por parte de las partes interesadas. La razón es que la realidad geopolítica ha cambiado desde la Guerra Fría y, en las circunstancias actuales , los elementos disuasorios tácticos y de teatro de operaciones no han demostrado ser más indispensables que sus contrapartes estratégicas, sino que siguen siendo una carga costosa y militarmente irrelevante.
En última instancia, los programas nucleares clandestinos son un síntoma de desconfianza, y no su raíz. Por lo tanto, un marco que aspira a promover la paz y la seguridad internacionales no puede aspirar a aislar los aspectos técnicos de los humanos del conflicto.